Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в РФ

Под федерализмом понимается способ государственного управления, при котором органично сочетаются интересы всего государства с интересами отдельных его частей, обеспечивается единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию.

Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма. Финансово-бюджетный федерализм основан на разделении полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере.

Бюджетный федерализм можно определить как способ построения бюджетных отношений между федеральной властью и властями национально-государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно обоснованного формирования доходов бюджетов каждого уровня и финансирования расходов, осуществляемых из них.

К основным принципам бюджетного федерализма относят:

• единство общегосударственных интересов и интересов населения, поживающего на территории страны;

• сочетание интересов народов многонациональной федерации при формировании и осуществлении бюджетной политики государства;

• сочетание централизма и демократизма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, распределении расходов и доходов в процессе бюджетного регулирования;

• высокую степень самостоятельности органов власти каждого уровня в организации бюджетного процесса;

• участие субъектов федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Как отмечают В.Б. Христенко и А.М. Лавров, формирование российской модели бюджетного федерализма прошло три качественно различных этапа. В 1991-1993 гг. происходила стихийная децентрализация межбюджетных отношений. Так, бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов (прежде всего НДС). Размеры финансовой помощи из федерального бюджета резко возросли, однако отсутствовали четкие критерии ее предоставления, а сама процедура проходила в рамках индивидуальных согласований. Данная система фактически воспроизводила прежние подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису.

С 1994 г. стала осуществляться первая реформа межбюджетных отношений, началом которой было определено Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами Субъектов РФ в 1994 году». Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов, создан Фонд Финансовой поддержки субъектов РФ (регионов) (ФФПР), средства которого впервые стали распределяться на основе единой методики формализации критериев. Одновременно данный Указ предоставлял право региональным и местным органам власти вводить дополнительные налоги для пополнения их бюджетов. Такое право породило на практике волну дискриминации налогоплательщиков со стороны региональных и местных властных структур, мешало свободному перемещению товаров по территории страны, хотя и обеспечило поступления в эти бюджеты. Так, с 1992 по 1997 г. доля налогов в ВВП сократилась с 28,4 до 23,7%, в то время как доля доходов региональных бюджетов почти не изменилась (11,9-12,9%), а доля федерального бюджета существенно снизилась (с 16,6 до 11,9%). В 1997 г. перечень налогов «закрыли»: только федеральный законодательный орган власти вправе устанавливать налоги на территории РФ. Этот период был не более чем «экспериментальным федерализмом», и к 1997 г. стало ясно, что возможности его развития исчерпаны.

Более того, в 1997-1998 гг. обострился кризис межбюджетных отношений, что нашло отражение в недовольстве регионов проводимой политикой, в попытках внедрения «одноканальной модели». Последняя предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а все то, что будет собрано на территории сверх этой суммы, остается в ее распоряжении. Однако такая модель могла привести к дезинтеграции начала налогово-бюджетного, а затем и экономического пространства, ухудшить инвестиционный и предпринимательский климат и, как результат, усилить сепаратистские тенденции.

Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. №862 принимается Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг. Она стала первой в российской практике официальной программой реформирования межбюджетных отношений. Реформа межбюджетных отношений должна была обеспечить: